國民中小學教師擔任校外交通導護的爭議和解決策略
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斯偉義 / 台北市碧湖國小校長

一、前言
87年5月15日在交通大學舉辦的「第一屆中華民國交通安全教育學術論文研討會」中，研究者曾以「從台北市導護工作之回顧與前瞻，探討我國國民小學導護制度之轉型」一文，分析我國教師擔任校外交通導護的工作，將面臨教師要求「撤導護」的旋風，這股旋風將從北向南吹席捲全國。果如預言，近年來教師是否應該擔任校外交通導護工作，成為教育行政單位、教師、家長爭議的焦點，尤以93年5月份台中縣發生的案例帶來的震撼最大，再度將教師擔任校外交通導護的爭議推到最高點，教師會代表教師們不斷向教育行政主管機關和教育部發出聲音，加上家長的意見可說是「戰況激烈」，研究者多次上網觀察各方意見，發現教育行政單位、教師、家長、法界，對教師擔任校外交通導護的看法，出入頗大。研究者頗憂心繼續發展下去，恐成為學校、教師、家長三方的戰爭，並非學生之福。故對教師擔任校外導護工作「知覺性」和「適法性」的探討，相當重要；而最近因教師擔任校外導護發生的兩個法院的判例，更會影響台灣過去傳統導護工作的走向，教育行政單位宜積極面對和因應。
二、國中小教師擔任校外交通導護工作的「知覺性」：
海洋大學（羅綸新、許籐繼、江怡萱、徐芳萸，民93）受教育部委託，對國中小教師擔任校外交通導護工作的知覺性作問卷調查，以分層系統化抽樣，並配合叢聚模式，抽取的學校均發放25份問卷，計發出968份問卷，回收741份問卷，有效問卷659份，有效率達九成，得到結論如下：
1、 一般的老師們仍然覺得目前相關法令之規定，並未釐清教師是否應擔任校外交通導護工作。在認為釐清的三成老師當中，也只有不到一半（41.37%）的老師認為法令之規定，教師應該擔任校外交通導護工作。
2、 在認為法令未釐清的教師中，對於釐清的方式教師們傾向同意由中央主管教育行政機關循程序於相關法律中予以規範。其次是地方主管教育行政機關循程序於相關法令中予以規範。
3、 高達69.4%的教師認為擔任校外交通導護工作，造成教師教學專業工作推展上的另一種壓力。
4、只有20.4%的老師非常同意或同意教師擔任校外交通導護工作，符合教師法第十七條第六款「教師嚴守職分、本於良知、發揚師道及專業精神」的意旨。
5、有53.7%的老師非常同意或同意學校基於現實需要必須協調人員來擔任校外交通導護的工作。假如有必要協調人員擔任校外交通導護工作，老師們認為義交是最適合人選，其次是替代役，第三是義工（愛心爸爸、愛心媽媽、志工），第四是保全人員，最後才是教師。
6、 假如由學校教師擔任校外交通導護工作時，配套措施以「幫教師投保交通意外險及其他責任險」最重要，其次是以「學校或縣市政府為意外事件責任承擔之主體」，第三為「立法增加校外交通導護教師的維護學童安全的權限」。
7、 假如由學校教師擔任校外交通導護工作，「校外」的範圍應以學校校門口為限。
8、 即便在有部份配套措施下，支持教師擔任校外交通導護工作的程度仍然不高，只有31.7%的老師非常支持或支持。
9、老師們認為學校教師不願意擔任校外交通導護工作或感到困難的原因，以「肇事或指揮交通責任太重」為首，其次是「缺乏執行的法律保障」，第三為「增加教師的工作負擔」。
由上觀知，隨著教育時空背景的轉換，只有兩成的教師認同校外交通導護工作為教師本職工作，七成的教師覺得校外交通導護工作造成教學專業上的壓力，而教師不願擔任這份工作的主因不是「津貼太過微薄」，而是：第一為「肇事或指揮交通責任太重」，第二為「缺乏執行的法律保障」，第三為「增加教師工作負擔」，第四為「法令上沒有明文規定」。
值得關切的是，教師不認同校外交通導護工作後，這份工作的後繼如何面對和因應？教育行政單位和學校能否強有力的要求老師繼續執行校外交通導護？在這樣的衝擊下，學生上下學的安全又會受到何種程度的影響？這個問題是乎變成了教育部、地方教育行政主管機關和學校的「燙手山芋」！
三、國中小教師擔任校外交通導護工作的「適法性」：
86年教育部答覆台北縣詢問校外導護問題，台(86)研字第86014738號文，復以「維護學生上下學之安全保護措施，宜為教師學校應有之責任。另查社會教育法第九條之規定，各級學校得兼辦社會教育，交通安全教育為社會教育活動工作綱要之一，又依據各級學校辦理社會教育辦法規定，各級學校辦理社會教育，應鼓勵教職員參加，並將維護學生之安全納入教師聘約之內。」；同年答覆台北市，則以台(86)國字第86100033號釋示：「教師法第十七條規定，認為教師原本有積極維護學生受教之權益，及依法參與學校學術、行政工作及社會教育活動等義務，保護學生遠離傷害，維護學生上下學之安全保護措施，宜為教師應有之責任。」；92年8月，全國教師會發函教育部要求釋示導護問題，教育部則以地方自治為由，檢附原函影本乙份，以台國字第0920123775號函各地方機關，要求「本於地方權責卓處」（許禎元，民93），自此起，教師擔任校外交通導護工作似有回歸地方教育行政主管機關決定的態勢，教師擔任校外交通導護工作的適法性，旋即成為教師和教育行政單位爭論的焦點。
在教師應不應該擔任校外交通導護工作的爭議中，正反兩方都引用相關法令，支持自己的論點。認為教師應該擔任這項工作的主要理由是：
1、基於教師法第十七條第六款「嚴守職份，本於良知，發揚師道及專業精神」、第七款「依有關法令參與學校學術、行政工作及社會教育活動」及第九款「其他依本法或其他法律規定應盡之義務」，認為教師應本於從事教育事業的良知，為維護學童安全，應擔任校外交通導護的工作。
2、基於社會教育法第九條「各級學校得兼辦社會教育；其辦法由教育部定之。」，認為學校有辦理社會教育的義務，其中包含交通教育。因此，學校應派教師擔任校外交通導護的工作。
反對教師擔任校外交通導護工作的主要理由是：
1、基於教師法第十六條第七款「除法令另有規定者外，教師得拒絕參與教育行政機關或學校所指派與教學無關之工作或活動」認為，教師法中並無明文規定教師應擔任校外交通導護的職責，因此教師擔任校外交通導護並不合法，得拒絕參與。
2、基於社會教育法第九條「各級學校得兼辦社會教育；其辦法由教育部定之。」，同時「各級學校辦理社會教育，應鼓勵教職員、學生、學生家長及附近民眾參與」，故認為必須考慮學校本身的人力、宜多鼓勵家長參與校外導護，以擴大社會教育的範圍。
3、基於道路交通安全規則第139條（父母或監護人之照顧義務）「父母或監護人不得疏縱未滿十四歲之人，擅自穿越車道，或於交通頻繁之道路或鐵路平交道附近任意奔跑、追逐、嬉戲或坐、臥、蹲、立，阻礙交通。」，認為父母或監護人係維護學童交通安全的主要負責人。
教育行政單位和教師，都從不同角度引用和解釋相關法令條文，公說公有理，婆說婆有理，也形成各說各話的局面，難怪有人建議「申請大法官解釋」！看樣子清官也難斷教育界的家務事！但事實是不可馬上改變的──那就是校外交通導護行之數十年，到目前為止，大家還是認為應該繼續下去，仍然不放心學生自己過馬路！
四、校外交通導護爭議中最近的兩個判例及其影響：
有關教師擔任校外導護產生的爭議中，在九十一年和九十三年各有一個法院的判例，產生了相當程度的影響，尤以九十三年的判例，教師因為擔任校外導護，被告擅離工作崗位，業務過失遭起訴，一審判決有罪。
案一是在九十一年八月十二日的判例，台中縣某國小教師，拒接導護工作、謾罵同仁，學校以影響學校教師班級經營及校務運作，並造成學生心理傷害，行為不當等為由，對該師記過一次及考績列第四條第二款之處分，該師提出抗告遭駁回。法院判決的理由是：「就記過處分部分而言，僅係相對人力於監督者立場所為之內部管理行為，並未影響其教師之身分；就考績部份而言，抗告人之考績雖被列為第四條第二款，惟其核定效果係晉本薪一級並給與半個月薪給總額之一次獎金，亦不涉及教師資格之得喪變更等重大權益。依前揭說明，相對人所為上開處分，並非行政處分，自不得為前揭撤銷訴訟之客體，抗告人起訴請求撤銷該處分，難謂為合法，原裁定駁回抗告人之訴，尚無違誤，抗告意旨指摘原裁定違法不當，非有理由，應予駁回。」（羅綸新等，民93）
案二是九十三年五月二十七日的判例，台中縣內有一名導師因要執行導護工作，離開教室，結果一名學生不慎遭熱水燙傷腿部，家長怒告老師擅離工作崗位，這名老師被以業務過失起訴，一審並判決有罪。其判決理由是：「教師職責主要在照顧班級學生以確保其安全。」（張明慧，93年5月27日）
九十一年的判例將校外交通導護工作隱含為教師學校事務之一，但才事隔兩年，九十三年的判例教師卻因擔任校外交通導護，發生學生事故，被告擅離工作崗位，業務過失遭起訴，一審判決有罪。這樣的判決引發教師們的恐慌，也引發台中縣教師會一連串拒站導護的抗爭，令人憂心的是，因教師擔任校外導護工作而產生的紛爭，並不會因為這個判例的落幕而結束，如果不積極因應提出有效策略，恐怕會有其他更嚴重的爭議出現，這是大家所不樂見的！
在此也要提醒法官們，下一個案例要慎判，在雙方都引用相關法令各說各話，也都無法強有力的以適法性說服社會大眾時，靠的就是判例，故宜慎之！慎之！
五、校外交通導護爭議之解決策略：
研究者過去兩次處理學校導護爭議的經驗，如果能將教師校外導護工作有效轉移校內，並積極引導家長義工擔任校外交通導護工作，則能同時提升校內安全品質和激勵家長參與學校教育，可說是一舉兩得，也可化危機為轉機（參閱斯偉義，民86、87、91）。教師、家長和教育行政單位何妨積極樂觀的面對學校導護工作的轉型：
1、教育部應做政策性和原則性的宣示：教師擔任校外交通導護工作，隨著時代的改變，其觀念和做法上應有所調整，教育部將其定位在「轉型」會較具說服力、同時宣示轉型應以維護學生上下學安全和同時提升校內安全及教學品質為第一考量，並在三方（教師、家長和行政）有共識下「因地制宜」，未達共識前不宜改變現狀。
2、地方教育主管機關可因地制宜，透過協商訂定全縣（市）的做法：在最近兩次的公聽會中（北區－93.11.24辦理，南區－93.11.29辦理），教師和家長兩方都表示，他們不是不願意擔任這個工作，但是希望在被尊重和協商的情形下進行，所以地方教育主管機關應行文各校，以學校本位的精神「因地制宜」，去執行導護工作的爭議和轉型──
（1）校外交通導護工作，如有爭議應積極進行協商，得在三方有共識逐步漸進轉型，未達共識前，任何一方皆不宜改變現狀。
（2）轉型應以學生安全為重，教師校外交通導護得在不減崗、不減次、不減時的原則下，逐漸移往校內，以提升校內安全的品質和教學品質。
（3）校外導護各校可在家長、教師、行政三方共識下，鼓勵家長和社區義工擔任（當然，老師也可擔任義工），以達成家長參與學校教育的目標。
（4）教師原有的導護津貼，應移作導護義工保險之用（沒有的縣市，年度預算應編列）。
（5）各校應訂定導護工作實施辦法，校內導護和校外導護可同一辦法訂定或分別訂定，並報局核備。
3、各校學校本位的做法：協商應由家長會代表家長，教師會代表教師，訓導處召集行政，校長擔任主席即可，協商可在校務會議中進行，三方派出同數的協商人員，盡量避免表決，也應在好的氣氛下作成決議，未達成共識前基於學生安全考量，教師不應強行撤除教師校外導護工作。
從轉型的「過程」來看導護的變革，「因地制宜」和「逐步漸進」是很重要的兩個觀念，各縣市有不同的背景，各校有不同的校園文化和社區特性，千萬不能拿他校的經驗做全盤的移植；教師和家長任何一方，更不可操之過急，拿他校的範例或心中的理想強行要求對方，因而陷入情緒之爭，破壞了校園的和諧。
我們再從轉型的「結果」這個角度來看導護的變革，能夠達成「激勵家長參與」和「教師邁向專業」兩項目標，就應該算是成功的轉型（如圖）。就家長參與而言，家長因為關心孩子上下學的安全，參與導護工作，進而參與家長會事務，關心學校教育發展。就教師邁向專業而言，教師應將校外導護這份心力，轉移到校內，以提升校內安全品質，甚至提升教學品質，才能贏得家長的認同與信任。相反的，如果我們只是將教師原有一份不願繼續再執行的業務拿掉，將不具任何意義！










六、結論
校外交通導護制度在台灣實施幾十年，對學童上下學安全的照顧，立下不可磨滅的功勞，因教師邁向專業而產生了時代的變化，就教師而言，不應定位在撤除、撤退（有點像打敗仗似的），就家長而言不應定位在多一件工作（別忘了校外交通導護最早是老師和學生一起站崗的，後因學生發生事故而將學生撤除）；對教育行政單位而言，何妨趁此變革，促進教育整體的革新，三方如果將導護工作定位在「轉型」，這個轉型將能達成三方互贏的局面，教師因轉型而提升校內安全品質，同時邁向專業；家長因轉型而積極參與學校教育；教育行政單位因轉型而促進親師間的良性互動，如此，最後受惠的是我們的子弟，我們的教育！
研究者更希望就教師擔任校外導護的「知覺性」和「適法性」而言，能有人繼續深入探討，另因此而引起的法院仲裁，尤應慎重處理，因為在教育改革的洪流中，人人都希望看到每個學校三方的合作，而不是三方權益的戰爭！


參考文獻
許禎元（民93）。教師兼任導護工作與適法性析論，中華民國學校行政研究學會「學校行政雙月刊」，第32期（93年7月），頁115－127。
斯偉義（民86）。台北市國民小學導護工作轉型之回顧與前瞻──赴日交通安全教育研修有感。台北市中小學交通安全教育赴日研究團報告書，頁68－84。台北市：台北市政府教育局。
斯偉義（民86）。國民小學導護工作之回顧與前瞻－從本校經驗談起。國立教育資料館道路交通安全資訊年刊，86年版，頁213-223。
斯偉義（民87年5月）。「從台北市導護工作之回顧與前瞻，探討我國國民小學導護制度之轉型」。張新立（主持人），我國交通安全教育之現況與展望，第一屆中華民國交通安全教育學術論文研討會，新竹市交通大學。
斯偉義（民91年4月）。從家長參與教育的一項奇蹟─茁壯中的台北市導護志工隊談起（活動手冊頁26-29）。台北市政府教育局（主辦單位），台北市國民小學家長接送區觀摩活動。台北市九十學年度家長接送區觀摩會，台北市南湖國小。
張明慧（民93年5月27日）。導護約定書，校長不想簽。聯合報A10版。
羅綸新、許籐繼、江怡萱、徐芳萸（民93）國中小教師擔任校外交通導護工作適法性與知覺性之研究。教育部委託之專案研究報告，未出版。