感謝許教授
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中、小學教師超額暨介聘問題探討
－評「臺北縣政府所屬國民中小學超額教師輔導介聘實施要點」

許 禎 元* Hsu Chen-Yuan

壹、前言
國家建設以人才培育為本, 莫不重視教育的投資, 舉凡教育預算的籌措分配、學校制度的分流與設計、師資培育的途徑、檢定及實習、教育行政人員的晉用、課程的規劃與實施等, 或以法律定之, 或由法律授權訂定相關細則, 諸如憲法即設專節規定教育文化(第158條-第167條), 第164條甚至明文訂定: 「教育、科學、文化之經費, 在中央不得少於其預算總額百分之十五, 在省不得少於其預算總額百分之二十五, 在市縣不得少於其預算總額百分之三十五」, 教育基本法亦明定: 「各級政府應寬列教育經費, 並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育, 應優先予以補助。教育經費之編列應予以保障；其編列與保障之方式, 另以法律定之。」(第5條), 1997年李登輝政府修憲時, 以經費短絀凍結了憲法第164條(憲法增修條文第10條), 1998年立法院通過教育經費編列與管理法, 重點包括1)明列教育經費的定義(第2條), 2)教育預算不低於前三年度決算歲入淨額平均值之21.5%(第3條), 3)行政院應設教育經費基準委員會(第9條), 及4)教育預算的透明化(第17條), 凡此都在確保教育的永續經營, 不致於因政黨輪替, 國家經費拮据, 或人謀不臧, 導致教育品質淪於空談。國家對於教育事業的保障, 除透過經費的投資編列外, 亦著重於教師專業權的維護, 基於此, 舉凡教師資格的檢定、聘任、進修、薪俸、撫卹、申訴等, 特別是有關教師工作權的保障, 不僅為憲法保障人民的基本權, 教育基本法規定: 「教育人員之工作、待遇及進修等權利義務, 應以法律定之」(第8條), 教師法復訂有「教師聘任後除有下列各款之一者外, 不得解聘、停聘或不續聘…」(第14條), 在使教師心無旁騖安於教學。
惟自1990年代末期, 由於政治生態丕變, 國庫耗損, 在1994年度至2003年度之間, 教育經費占GNP比率, 由6.80%降至6.23%, 教育部預算占中央政府總預算, 亦由11.49%降至9.9%。1994年啟動的教改方案, 九年一貫國教政策的施行, 引發大批教師退休潮, 雖然自1996年教師納入公務人員退撫基金, 新年資採儲金制, 退休給付仍成長5.62倍, 嚴重排擠縣(市)政府預算, 1999年台北市的總預算有37%為人事費, 而教育預算中的人事費更達73%(楊誠中,1999:12)。十年間, 國民中、小學教育預算減少38.2%(http://www.edu.tw/EDU_WEB/Web/STATISTICS/index.htm), 教育經費漸趨困窘, 加上學齡人口銳減, 見表1, 嚴重衝擊校園。1997年以前, 全台出生人口數每年約32萬, 1998年驟降至27萬, 2004年出生僅有21萬餘人, 2005年全台小一生減少4萬人, 預估減少640班, 造成960名國小教師超額(http://www.moi.gov.tw/stat/)。教育部為因應學齡人口減少, 戮力降低班級師生比, 82至92學年度間, 國小、國中生師比由25.29、20.54降為18.43、16.14, 而國小、國中班級平均學生數由38.87、43.23降為29.89、36.02(教育部電子報132期), 更於2004年提出「國民小學減班增師計畫」, 期使各縣市不減教師員額, 惟所需人事經費龐大, 台北縣即需自負4億6960萬元, 除了出缺不補實, 鼓勵專業師資外聘兼任外, 地方政府無心亦無力解決。

表1: 94～106學年度國中、小學生數預測值
學年度 國民小學學生數 國民中學學生數
總計 一年級 總計 一年級
94 1,843,935 283,823 950,981 320,421
95 1,813,781 290,793 950,730 318,108
96 1,764,261 270,951 951,981 317,678
97 1,691,267 247,619 949,484 317,900
98 1,606,847 231,381 944,575 313,195
99 1,528,093 210,762 913,970 287,059
100 1,448,231 203,632 877,391 281,182
101 － － 852,556 288,088
102 － － 833,959 268,430
103 － － 798,096 245,315
104 － － 739,508 229,227
105 － － 680,157 208,799
106 － － 636,805 201,735
資料來源: 教育部電子報,2005:132期。

在教育部無統一作法前, 各縣市於焉訂定各種處理方案, 如臺北市政府教育局92年4月23日北市教人字第09233171000號函訂定發布「臺北市立高級中等以下學校及幼稚園減班超額教師遷調處理原則」, 93年03月24日彰化縣國民小學暨公立幼稚園教師甄選介聘委員會修正通過「彰化縣九十三學年度縣立國民小學、幼稚園教師申請介聘縣內他校服務作業要點」, 高雄縣政府教育局93年11月12日府教學字第0930223781號函公佈「高雄縣國民小學(含附設幼稚園)超額教師介聘原則」等, 然由於事涉教師工作權, 各縣(市)政府所訂處理辦法, 其適法性則不無爭議。

貳、教師與學校法律關係
暸解教師與學校的法律關係, 有助於判斷當事人的從屬地位, 從而決定有關的工作條件、薪酬、罰則性質與訴訟管轄, 並在必要尋求訴訟救濟時, 有資為抗辯的正當程序。前者, 由於小學教師多為縣政府派任, 派任教師為廣義的公務員, 公務員則係由於國家之特別選任, 乃以忠誠服務為準則, 與國家或地方自治團體, 發生「特別權力關係」(Das besondere Gewaltverhaltnis), 故與民法上負定量勞務之僱傭關係不同(公務人員任用法第4條參照), 派任制由政府發給派令, 屬公法上行為。中學(及以上)教師由校長聘任, 聘任教師則非屬公務員, 係學校(政府)與教師締結契約, 屬公法上聘僱契約關係, 1992年司法院釋憲文指: 「公立學校聘任之教師係基於聘約關係, 擔任教學研究工作, 與文武職公務員執行法令所定職務, 服從長官監督之情形有所不同。」(司法院釋字第308號文參照), 其權利義務亦與公務員有別, 而勞務範圍則視其聘約內容。1997年教育人員任用條例修訂, 為強調教師的專業自主性, 各級學校教師率皆改為聘任(第26條)。1999年行政程序法公布實施, 行政契約明確取得法源, 論者雖仍有不同岐見(洪家殷,1997:107), 乃漸接受教師與學校間的法律關係, 屬於行政主體與人民間的垂直性行政契約, 教師解聘應為公法關係(最高行政法院88年判字第4155號判決文), 最高行政法院亦指出: 「查公立學校與教師聘約關係, 由於適用法規如教育人員任用條例等多具有強制性、公益性及公法性, 且契約標的內容乃為實現國家教育高權之任務, 故學界通說向來係以行政契約之公法關係定其屬性」(91年判字第2282號判決文)。則毋論公、私立學校教師的解聘、停聘或不續聘, 皆應符合教師法第14條的規範要件, 並非一方得自由選擇, 亦非雙方意思表示所能決定, 顯係一種單方高權強制規定(楊安城,2002:29-32)。
教師與學校所訂聘僱契約, 既屬公法上的定型化契約, 但行政主體受依法行政原則之拘束, 簽訂契約恒以法規為依據, 或逕以法規之規定, 作為契約內容之一部, 難免形成不對等的協商地位, 使人民負擔不對等的給付義務。司法院釋憲文在陽明醫學院公費生服務期限一案中, 即指出「就此種契約而言, 人民僅有簽訂與否之自由, 並無對其內容與行政主體協商修改之餘地, 故其契約內容首重公平合理, 不得使人民負不相當之對待給付義務」(司法院釋字第348號文楊建華、吳庚大法官協同意見書)。再者, 由於行政契約所欲達成的目標與行政處分相同, 故關於合法或違法行政處分的廢止及撤銷理論, 理論上皆可適用於行政契約, 俾使行政契約可取代行政處分, 即行政契約係以達成行政目的為主, 若基於重大公益考量時, 行政機關可以單方解除契約, 此亦載之於行政程序法「行政契約當事人之一方為人民者, 行政機關為防止或除去對公益之重大危害, 得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。」(第146條), 且基於衡平原則, 締約之當事人一方, 「因有情事重大變更, 非當時所得預料, 而依原約定顯失公平者, 當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整, 得終止契約。」, 惟「行政機關為維護公益, 得於補償相對人之損失後, 命其繼續履行原約定之義務。」(第147條), 人民與行政主體締結行政契約, 雖係雙方合意行為, 仍應酙酌公平與公益原則, 而除非法律強制禁止事項, 雙方顯係有不平等的解約權(陳新民,2002:368-369)。

參、教師評審委員會與工作權
始自1991年立法院第88會期第28次會議, 陳哲男委員等44人提案(41條), 為提昇教師專業地位, 建立教師完整法令規章, 使教師權利義務明確化, 並保障教師工作與生活, 擬具教師法草案提請審查, 其後, 謝長廷委員等17人(45條), 何智輝委員等33人(36條), 也各擬具教師法草案提請審查, 1993年立法院第2屆第1會期第40次會議, 行政院在陳哲男版本的基礎下, 整合行政院及銓敘部的意見, 具案函請立法院審議教師法草案(32條)。在學校教師的聘任程序上, 由於中、小學教師亦將改為聘任, 委員會討論擔憂校長權力膨脹, 行政院版本原無教師評審委員會(教評會)的設計, 嗣教育部長郭為藩答詢表示「各級學校老師均採聘任制, 其權力應不限於校長, 希望能成立評審委員會」(立法院公報第82卷18期委員會紀錄參照), 確立各級公、私立教師的聘任, 皆須經過學校教評會的評審, 以避免教師的任用淪於校長個人把持, 喪失教育的專業性。1995年立法院第2屆第5會期第37次會議, 教師法全文39條完成三讀, 適用對象及於各級公、私立學校教師, 規範教師任用須經評審委員會、教師不得任意解聘及教師權益得以申訴, 但排除授與教師罷工權、排除中、小學教師自主權及教師懲戒權。綜括本法訂定的最大意義, 誠如教育部長郭為藩答詢表示: 「在於確定教師之權利與義務, 特別是如何保障教師之工作權」(立法院公報第82卷49期教育、法制聯席委員會議紀錄參照)。教師法首揭: 「為明定教師權利義務, 保障教師工作與生活, 以提昇教師專業地位, 特制定本法。」即此一精神的具體涵攝。
為保障教師的工作權, 提昇教師教學專業, 防止行政力的介入操作, 教師法創設了教評會, 獨立於校長控制的校務會議之外, 以審查判斷教師教學的專業性, 並以專章規範其權限與運作, 其審查依性質有不同分類, 如下述:
(一)實質審查(獨立審查)
基於教師法的授權, 教評會得對具教師教學專業認定的事項, 為實質性的獨立審查, 包括教師初聘、續聘及長期聘任(第11條)、實習教師延長初聘(第12條)、長聘教師聘期訂定(第13條)、停聘教師續聘(第14-2條), 皆專屬於教評會的職權。此外, 行為不檢有損師道, 經有關機關查證屬實者(第14條1項6款)、教學不力或不能勝任工作, 有具體事實或違反聘約情節重大者(第14條1項8款), 概涉及法律的不確定概念, 是否構成解除聘約的要件, 教評會得基於教學專業, 檢視資料證據, 自為討論裁斷, 形成心證基礎, 並具體作成准否之決議, 此且為不得行政覆議之最後決, 而由於涉及教師工作權的剝奪, 為免校長的居間主導或操控, 其議決「須經教評會委員三分之二以上出席及出席委員半數以上之決議」(第14條2項), 不服其決議的教師, 則得依同法規定「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施, 認為違法或不當, 致損其權益者, 得向各級教師申訴評議委員會提出申訴」(第29條)。再者, 基於教育專業分工之微細, 若教評會專業能力有不足之慮, 固亦不排除教評會得經決議下, 委託第三人單位為前置審查, 並作最後採認之決斷, 行政院答詢林政則委員台(87)專字第07553號函: 甄選程序「經教評會決議亦可另組委員會、或委託教育局、或聯合數校共同辦理甄選, 且教評會除對教師資格進行審查外, 亦就是否聘任進行實質審查」(立法院公報第87卷15期院會紀錄參照)即此之謂。最後, 在不涉及教師工作權的前提下, 對於教師涉及違反教師法第十七條所訂應負義務, 教評會亦得在經學校提案後, 實質審查以為議決, 並在決議成立後移送學校, 由學校依相關法令處分之(第18條), 然由於教師解聘、停聘及不續聘的構成要件, 既已訂於同法第14條, 此種義務違反的處分, 概與教師工作權的剝奪無關。矧之, 實質審查為議案內容的獨立判斷, 有關證據由教評會居於主動地位採認, 是學校教評會最具權力象徵的審查。
(二)程序審查(協力審查)
相對於實質審查的獨立性, 教評會程序審查的項目, 僅能程序性就已經確認的事實, 不具有獨立意志表示, 僅被動配合作出後續決議者, 包括教師法第14條第1項的受有期徒刑一年以上判決確定, 未獲宣告緩刑者(第1款)、曾服公務, 因貪污瀆職經判刑確定或通緝有案尚未結案者(第2款)、依法停止任用, 或受休職處分尚未期滿, 或因案停止職務, 其原因尚未消滅者(第3款)、褫奪公權尚未復權者(第4款)、受禁治產之宣告, 尚未撤銷者(第5款)及經合格醫師證明有精神病者(第7款)。教評會程序審查的項目, 雖亦涉及教師工作權的剝奪, 然其議決係依據已客觀確立的法定要件, 無意志表達的空間, 非居於主觀的判斷餘地, 程序上則不須「經教評會委員三分之二以上出席及出席委員半數以上之決議」。且由於學校教評會的議決, 仍係以學校機關名義作成的行政處分, 若其有關程序議決事項, 明顯違背法律規範, 則教育主管行政機關居於適法性的監督地位, 得主動為撤銷處分的作為(吳庚,2001:378-379)。
(三)無權審查(不得審查)
學校教評會的設置緣由, 係在提昇教學專業, 防止私人循私舞弊, 並確保教師工作權, 免於人事迫害傾軋(立法院公報第81卷69期委員會紀錄參照), 將教師人事任用權獨立劃出, 原不在取代學校的日常行政管理, 舉凡教師的俸級、差假、獎懲、考績及進修辦法等, 仍為行政主體依職權之領域。國民教育法明訂: 「國民小學及國民中學校長、主任、教師之任用, 另以法律定之; 其甄選、儲訓、登記、檢定、遷調、進修及獎懲等辦法, 由教育部定之。」(第18條1項)。國家關於教育資源的整體運用, 基於學區劃分、學生員額減少及教育預算緊縮等, 教育主管行政機關為有效人力運用, 彈性調節整備教育資源, 即得為教師人力的總體調配, 教師法明定: 「因系、所、科、組、課程調整或學校減班、停辦、解散時, 學校或主管教育行政機關對仍願繼續任教且有其他適當工作可以調任之合格教師, 應優先輔導遷調或介聘」(第15條), 為法律體現情勢變遷不可免, 此種「優先輔導遷調或介聘」, 係教育行政主管機關單方高權行為, 第三人學校教評會除非「發現有第十四條第一項各款情事之一者」(第15-1條), 原則上無權為實質審查(特別是第11條的審查), 概不得拒絕教師的調派, 否則, 即與教師法的首揭意旨相違。讅教師適任與否的問題, 既屬於學校教評會的權責, 既經採認其適任資格, 有關其人力的運用與調派佈署, 即屬於教育行政機關的職權。實務上, 則不乏因減班超額教師, 經介聘後為第三人學校所拒, 產生教師工作權被剝奪, 而教評會假專業判斷的地位, 為合格教師遷調的程序干預, 侵奪行政主體的「行政保留」作為。教育部91年12月17日台(91)人(二)字第0910138830號函「學校或主管教育行政機關依教師法第十五條規定「優先輔導遷調或介聘」教師至他校任教, 仍應經他校教師評審委員會審查通過後由校長聘任之。」徒增紛擾, 顯有誤解。至經遷調介聘教師在調任後, 疑有教師法所訂各項違反情事, 教評會得基於職權為實質審查, 殆無疑義。

肆、臺北縣政府所屬國民中小學超額教師輔導介聘實施要點
超額教師原則上可以介聘解決(石弘毅,1998:42), 然亦不排除得予以資遣之, 始自1985年, 台灣省政府教育廳(74)教人字第100861號載稱: 「學校減班超額教師, 如確屬無法調校服務而必須裁減者, 准予比照分類職位公務人員任用法第19條之1第1項第1款: 「因機關裁撤組織變更或業務緊縮…」之規定予以資遣」, 1997年台北縣中山國中29位超額教師, 除退休及介聘分派外, 仍有理化教師呂路路遭台北縣政府86年12月2日(86)北府教一字第454539號函: 「依貴校教評會決議擬依教師法第15條規定予以資遣乙節, 本府同意備查」在案, 惟其時仍屬零星個案。然至2002年以來, 「資遣」教師的時代來臨, 台北縣受到少子化的影響, 92學年度小一生共50119人, 93學年度小一生46056人, 減少4063人(116班), 以國小每班1.5名編制教師計, 即有174名超額教師(雷鳴,聯合報: 20050109)。台北縣政府為處理超額教師問題, 1999年3月9日以北府教一字第088716號函發布「臺北縣政府所屬國民中小學超額教師輔導介聘實施要點」, 其後迭經修改, 於2005年2月16日以北府教學字第0940008766號函第六次修正發布, 相關規定與法不無扞格, 討論如後;
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