論「學校本位管理」組織法制之建構
壹、前言
從日據時代學校教育發展以來，百年來台灣的學校教育，幾乎完全受制於統治機構。在「皇民化」或「反共抗俄」的國家目標下，國家對於教育事務的管制，幾乎無所不包、無所不管。以戰後國民教育的發展為例，政府對於公立學校組織、課程、教材、師資培育等事務，無一不受「戡亂建國」意識及戒嚴心態的支配與束縛。因此，反映在政策上的「民族精神」意識，制度上的「中央集權」，課程與教學的泛道德、泛政治取向，以及師資培育的「一元化」和「集中化」等現象。 經由種種管制措施，整個國民教育成為中央集權管理、公立為主的學校系統。
近幾年來，社會各界對於國家在學校教育內部事項的管制問題上，提出不少批判與質疑，至於在教育外部事項的管制方面，則著墨較少。 其實，學校組織、編制及人事等教育外部事項的管制，其影響力不下於課程、教材等內部事項的管制，甚至有過之而無不及。尤其學校組織擔負著整備教學設備、統籌與規畫校務、維持學校經營與運作等任務，其組織的方式、型態是否恰當，攸關教育目的實現的可能性。然而，目前國家在學校組織的管制方面，公立學校採取官僚化的科層體制（bureaucracy），向來被視為行政機關的一環，沒有獨立的組織法規，學校財政循一般的公務預算編列、採購及審計，造成學校校務運作的無效能與無效率； 而包括校長、教師及行政人員在內的學校人事，也由上級機關派任，學校並無法依其教學需求自聘師資。 由於上級機關發布管制校務推展的各種法規命令及行政規則，學校並沒有校務自主決定權，一切必須「照章辦事」，甚至個別班級的教學活動也是「照章辦學」，凡事仰賴上級的指示及監督。層層的法規限制，不僅使得學校教育遠離「使學習者開展自我、實現自我」的教育目的，而且逐漸成為侵害學生自我實現權與學習權的威權體制。這些學校組織法制上的問題，成為教育改革亟待努力的地方。
近來，強調賦予學校自主經營權限，由學校自主決定組織、人事、財務的「學校本位管理」（school-based management）制度，已成為歐、美先進國家教育改革的主要趨勢。 而我國於民國八十四年成立的行政院教育改革委員會（以下簡稱「行政院教改會」），亦於總諮議報告書中，建議應建立「學校本位管理」組織法制，以學生學習權保障、學校專業自主、彈性組織、權責區分與多元參與等原則，制定「學校教育法」改善現行的學校體制。 究竟現行中小學體制面臨哪些困境，以致於必須從事學校體制改革？而主張改採「學校本位管理」組織法制的理由，又是為何？此外，在賦予學校自主經營權的前提下，當前學校組織法制應作哪些變革？凡此皆值得作進一步的探討。
貳、當前我國學校組織法制問題之檢討
「國民教育」理念發展以來，教育被認為具有傳授公民一般價值觀及促進國家發展的作用，因此受教育是人民的義務，家長必須依照政府指派，送其子女就學。在體認教育於國家、社會發展的重要性後，為教導人民基本的價值觀，促進社會的公平與和諧，國家必須介入教育，以齊一、標準化的制式教育，教育全體國民。 於是，國民教育興起，政府興建大量的公立學校，而私人興學因為無法配合齊一、標準化的教育目的，必然遭到壓抑與限制。為了使公立學校傳授統一的制式教育，國家管制教育的所有事務，包括教育的內部及外部事項。亦即，為普及、落實齊一及標準化之國民教育目標，各國都相當程度管制學校教育事務的決定。其中在教育外部事項的管制方面，公立學校採取官僚化的科層體制，採取由上而下、規則導向的責任管理模式，由教育行政機關管制所有學校人事、財政及課程發展等事務。
科層體制是一種以法定權力為基礎，以實現「效率」和「合理性」為主要目標的組織型態，經由韋伯（Max Weber）在二十世紀初期的提倡，開始廣泛影響現代社會的各種制度和組織。它起源於防止早期的政治分贓、任用私人等政治陋習，建立層級節制與專業分工的方式，並設計文官與監察制度。科層體制採取由上而下的管理控制模式，它取代執政者任意濫用的權威，提供安心、穩定，以及一定程度的公平，在需要提供齊一、普遍式服務的工業時代，確實具有相當功效。 而強制、齊一及標準化的國民教育，也正需要這種責任控制模式，以迅速擴展國民教育的普及，實現國家發展的教育目標，因此多數國家中小學的組織型態，都是採取官僚化的科層體制。
科層體制的公立學校組織，採取由上而下、規則導向的責任管理模式，很容易成為政治勢力介入、行政領導教學、教學形式化及缺乏彈性的組織。隨著教育權理念的興起、社會環境的變遷，以及學校組織、功能的龐大、複雜化，此種型態的學校組織，造成許多的負面功能，這包括：1）權威領導可能導致行政領導教學，與教育的專業自主性明顯有違；2）法律規範的管制模式，可能使教學形式化，缺乏彈性；3）年資敘薪制，無法提供教育人員提昇教學品質、績效的誘因。 學校組織採行科層體制，再配合分發入學學區制度，公立學校成為獨占廠商，以致辦學績效不彰，無法符合社會的教育需求。這些教育體制所造成的問題，成為學校選擇權理念興起、主張引進競爭之教育市場機制的法制背景之一。
在我國方面，由於憲法第一百六十二條規定「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督」，因此通說認為國家享有「學校高權」，得對於各級學校享有組織、計畫及管理的權限。由於承認中央政府享有學校組織之「制度」設計與規畫的權限，現行法中關於國民教育組織法制，大都由中央政府頒布的法令加以規範，而且其組織建構亦如同多數國家，採行官僚化的科層體制。因此，我國的國民教育，也同樣面臨政治勢力介入、行政領導教學、教學形式化及缺乏彈性等問題，甚至有過之而無不及。以下本文即針對當前我國學校組織法制之問題，從組織定位、編制及架構、人事任用、財務自主等方面加以檢討說明。
一、學校組織定位之問題
我國學說將學校定位為不具權利能力的營造物，雖非權利義務主體，卻得以自己名義代表公法人作為訴訟上主體，且其效力仍歸屬於國家，其地位類似於機關。 司法院釋字第三八二號解釋即指出：「公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位」。 「營造物」的名稱取之於日本，並非我國實定法及司法實務的用語，一般僅止於學術上討論。「營造物」是指「行政主體為達一定目的，所設置之繼續供利用之人與物的結合體」。其概念要素包括：1）為人與物的結合體；2）乃是為達成一定的行政目的，而繼續設置之人與物的結合體；3）由行政主體所設置。
將公立學校解為不具權利能力之營造物的說法，意謂學校不能排除國家的監督與控制，而這種控制包括制度上（基於行政組織層級化的理由）、規範上與財務上的控制。 由於學校是各級政府所設置的下屬機關，並無組織法作為設置依據，學校不僅缺乏財政、組織及人事的自主權，且必須服從上級教育行政機關的命令與監督，這其中包括適法性與適當性監督。在這種定位下，學校欠缺獨立性，易受行政的不當干預，容易流於集權化與官僚化現象。 在「受教育」已從人民的義務轉為權利性質時，這種強調高權行政、上對下指揮服從關係的組織運作模式，能否確保人民受教育的權利，顯有重新檢討的餘地。
二、學校組織編制及架構之問題
學校組織自主權的問題，主要涉及學校組織編制及基本架構的相關規定。在學校的組織編制問題上，依據國民教育法第十二條：「國民小學及國民中學，以採小班制為原則；其班級編制及教職員編制標準，由教育部訂之」的授權規定，教育部訂有「國民小學與國民中學班級編制及教職員工員額編制標準」之規定。不過，因為國家財政能力之問題，「小班制」精神在過去從未被貫徹，以致教師疲於奔命，於是班級教學強調威權管理，並無法因應學生個別化的教育需求
在學校組織架構上，不論修正前後的國民教育法，第十條都只規定依規模大小，酌設教務、訓導、總務處或教導、總務處，並設置輔導室或輔導教師，以及人事與主計單位。但在舊國民教育法施行細則第十二條規定中，則鉅細靡遺規定不同班級規模之學校的組織架構，不僅包括各處、室的設置，且兼及各組的設置類型。這種強制規定的方式，並未賦予地方政府因地制宜、彈性設置的權限，嚴重侵害地方政府的自治權限，而且抹煞教育多樣化發展的可能性，使學校無法因應及滿足教育自由化、多元化的需求，實有違學校組織彈性、柔性化的原則。
三、學校人事任用之問題
（一）校長選任之問題
在人事自主權方面，首先必須說明的是校長的定位與選任問題。在過去的學校組織法制上，公立國民中小學是採行首長制。雖然如此，校長一方面擁有極少的人事任免權及學校事務自主決定權，因為在中央集權管理下，校長必須遵守各種行政命令及函示的管制；另一方面，在法令規章的要求下，校長享有極大的行政裁量權，以監督教師是否確實執行上級機關的教學要求。在此意義下，校長的角色比較像是「局長的部下」與「教師的長官」，而不是「首席教師兼行政主管」。 因此，校長成為學校教育科層體制下一環，並且扮演關鍵性角色，承上級之命監督教師的教學活動，使得原應支援教學活動的學校教育行政系統，反而成為宰制教學部門的威權體制。
（二）教師任用之問題
在學校的人事任用權方面，依照國民教育法第十條之規定，校長的權限僅及於主任及職員而已。至於教師的人事任免權，依據教師法的規定，由各校自行成立的教評會審查通過後，由校長聘任之，一改過去小學教師由各縣市政府派任、國中教師由校長聘任的作法。此外，教師的續聘、停聘及解聘等事宜，也一併由教評會負責。未來「教師待遇條例」草案通過後，教師晉薪及績效獎金的發給，也將一併由教評會評審後，送請校長核定執行。 這意謂教評會將成為校務會議外學校最重要的組織機制，掌理教師的甄選、任免、聘用、考核及遷調等人事決定的權限。
只是，幾年來施行的結果，教評會並未肩負起為校選才、汰除不適任教師的責任，反而產生諸如內定人選、評審不公、考生疲於奔命、各校忙於教師甄試而人仰馬翻、派系鬥爭及教師調動困難等問題，因而有倡議廢除教評會制度者。 由於造成關說、教師調校不便等副作用，在教師的集體反彈下，各縣市政府「順應民意」，只要學校教評會委託教育局辦理聯合介聘，即恢復過去按照積分全省統一遷調的作業方式。目前約有八成五的學校加入委託，這說明教評會的制度功能並未彰顯，反而突顯出「立法過度理想化、實際執行卻弊端叢生」的現象。
教評會制度的基本理念，在於強調教師專業參與、講求集體民主決策、促進學校行政自主及合理化，以及推動教師教學革新等，相當程度符合學校自主經營的理念。但實施的結果，卻在國人講人情、套關係的民族性下，成為功能不彰的組織。其實，這種法制不僅不符國情，而且違反許多組織法制的基本原理。除了諸多待改進的細節外（例如法制上應要求各校校務會議通過審議辦法、聘任辦法、議事規則等學校章則）， 這套全世界獨一無二的教師任用制度，是否經得起學理上檢驗，尚有待進一步確認。
基本上，我國中小學教評會制度有下列特色及缺失。第一、我國將中小學教師任用仿照大專院校教師任用的模式，有「教師治校」之專業自主的理念，但相較於大專院校教師的選聘，國民中小學教評會的功能顯得過度膨脹，且缺乏監督制衡的機制。因為大專院校教師的選聘必須經過系務會議、院務會議及學校教評會等三級的審查，但國民中小學教師的選聘，則只要學校教評會一個單位的審議通過即可，而負有國民教育事務決策大權的地方政府，對於教評會的決定，竟毫無參與討論的機會。在缺乏監督、制衡的力量下，難怪弊端叢生。第二、教師任用被當成學校自家的事務，不經地方教育行政機關的協調與幫助。但因為職缺資訊公布不夠周延，各校辦理甄試時間與方式也不盡相同，致使教師疲於奔命、調動不易，同時也造成學校行政業務量的增加。第三、教師一方面可審議他人的選聘事宜，他方面又成為被審議的對象，難免產生角色混淆的現象，而且教師所占教評會的成員比例（二分之一以上），相較於同採教師聘任制的英國及美國，比例可謂過高。 由教師占成員多數的優點，是學校可以充分專業自主、不受政治干預，但也可能因為教師缺乏自主自律的精神，而傾向作出非專業性的決定。
就教師的任用與解聘而言，教評會並不負實際的辦學責任，成員又由教師佔多數，由其負責審議教師的選聘事宜，能否以學生的學習權益及學校教育的辦學品質，考量學校人事的任免、聘用及考核等問題，實令人懷疑。教師法以明確的法定條件規範教師的解聘、停聘或不續聘等事宜，固然可防範過去因政治因素致使教師遭到不當解職的事例再度發生，但在學校自主性已大幅提高、教師申訴及訴訟權已獲得保障的情況下，這種制度對於教師職位反而顯得過度保障。只要教師一經任用，幾乎終身保障，也因此減弱教師追求專業化的動力，從而阻礙學校辦學的效能與效率。
以外國立法例來說，美國中小學教師任用也採聘任制，由學區教育委員會聘任。其教師僱傭契約分為試用與長聘契約兩種，為免於政治或學校官員的恣意行為，各州州法明確規定開除長聘教師必須根據法定事由，並踐行正當法律程序（due process of law），以保障教師的工作權。 在各州的教師解約事由中，以不道德、不服從、怠忽職守與不能勝任等四項事由最多，此外大多數州法律也都有強制裁員的規定。一般而言，強制裁員並非因為前述的解約事由，而是基於學生註冊人數減少、財政危機、學區重劃，以及職位或計畫的刪除等因素。 相較之下，我國法制雖也有強制裁員的規定（教師法第十五條），但鮮有教師因此事由被解聘，反而是許多不適任教師，例如患有心理疾病者，被基於人道或人情的考量，而被繼續聘用。其間之差異，或許是因為我國教師之解聘，是由教師成員占多數之教評會決定，教師們基於同僚之人情壓力，較傾向於保障教師權益。
基本上，現行國民教育是個由政府獨占壟斷的體制，即使大力鼓勵私人興學，長時間內仍是由公立學校主宰的教育環境。在這種情況下，獨占壟斷之公營事業的弊病，也會在公立學校中一一浮現。尤有甚者，教評會是由教師成員占多數組成的委員會，在一個缺乏外在競爭壓力、又是成員同質性甚高、講究倫理輩份的封閉性系統中，缺乏外在監督制衡的力量，「教師的專業自主權」只會成為追逐「教師權益」，「教師的專業自律性」也會淪為「人人有獎」的考評結果。除非教師行為嚴重構成停聘、解聘及不晉薪等法定要件，教評會不可能做出不利於教師的處分，寄望教評會發揮專業自律的功能，恐怕只會淪為空談。
在教師缺乏榮辱與共的壓迫感，以及利益共同體的感受下，便會傾向屈服於同事情誼等人情壓力，怠忽教育所應具有的自主自律性，而做出有違學生學習權益、慷納稅人之慨的決定。十餘年來，大專院校在「教授治校」理念下所產生的種種弊端，已備受批評， 仿照大專院校採行之「教師治校」的中小學教評會制度，其運作後產生的種種弊病，甚至已扭曲原有制度設計的功能，不得不令人懷疑該制度是否符合國民教育的特性及國情，而必須重新檢討是否廢除這項教師聘用制度。
四、學校財政自主之問題
在學校財政自主權方面，目前的公立學校並未享有此一權限。基本上，各縣市政府關於學校預算編列的作法不一，例如台北市各級學校可自行編列預算，惟預算審查時須赴議會備詢；而在台北縣方面，國中部份也可自編預算，國小部份則統一編列在教育局的預算項目下。雖然如此，不論是自編預算或統一編列，公立學校皆不享有充分的財政自主權。公立學校必須面臨來自民意及行政機關的政治干預，甚者教育行政機關以之作為管制學校教學資源或活動的利器，因為如果學校預算編列在教育局的預算項目下，各校教育經費必須向教育局提出申請，這時教育局會以學校辦學的配合度（例如是否承辦教育局的活動），或者民意代表的關說程度，作為教育經費分配的依據，因此公立學校很容易成為政治力介入、宰制的場所。
此外，由於公立學校在組織定位上是屬於行政機關，在現行法制下，必須遵守許多審計法規的規定，例如政府採購法、預算法、決算法、會計法及審計法等。這些法規對於政府機關所造成的無效率現象，也會在學校教育中浮現。尤有甚者，審計相關法規原在監督教育行政機關的行政作為，避免其濫權瀆職，但在現行作法下，審計單位事後監督的角色變成事前的管制，許多學校教育活動的舉辦，必須審計部門核可後才能實施。這種本末倒置的現象，不僅有礙學校教育行政的辦學績效，更成為學校發揮辦學特色的一大阻礙。
五、小結
由前述說明可知，我國在中央法令的集權管理下，整個教育組織是個「中央決策—地方執行」的中央集權系統，並且是個僵化的科層體制，不僅地方政府的教育權限遭到極度壓縮，各校及教師的專業自主權也無法施展。因為在科層體制的學校組織中，一切學校教育活動按照規章行事，對於教學活動的要求不是採取「成果控制」（output control），而是進行所謂的「行為控制」(behavior control)，以統一的師資、教材、課程，以及統一的教學計畫、方案或辦法等，達到所謂「五育均衡、教育機會均等」的教育目標。
由於各校的組織、人事、財政等決定權限，完全受制於教育行政機關，以致我國的公立學校組織，發生下列重大缺失：1）校長獨攬大權的決策機制；2）學校行政掌握資源，形成行政領導教學、教學配合行政的情況，導致學校組織官僚化，減損教師專業自主權發揮的空間；3）僵化無效率的事務組織。 在一元化的教育控制下，公立學校組織幾乎不分規模與特質，完全以相同的框架作為規範標準，造成整個學校組織運作的官僚化。如此顯然不符合教育的特性，以致於公立學校成為僵化的科層體制，辦學績效不彰，無法回應人民的教育需求。
參、符合教育目的及特性之學校組織法制—「學校本位管理」制度
公立學校作為行政組織之一環，而且負擔給付行政之責（滿足人民之教育需求），應一如行政法之其他領域，必須受到憲法上原理原則之拘束。國內通說認為，行政組織法主要受下列憲法原理原則的拘束：1）民主原則；2）法治原則；3）基本權利的保障；4）地方自治的制度性保障。 然而，公立學校被定位「公營造物」，而公營造物作為行政組織之一種類型，係國家為達成特殊目的所設置。既然設置公營造物之主要目的，在提供特殊之服務，強調人與物的結合，則在服務多樣化的前提下，公營造物與其設置主體之行政機關間，存在著既獨立又合作、分工與對抗之關係，從而享有一定之判斷空間，不應完全受向來科層式行政機關任務設定與運作方式的拘束。
因此，公立學校之組織及運作，固然應遵守前揭憲法原理原則的拘束，然仍須考量學校教育之目的與特性，方能有效落實學校設置之目的。而賦予學校自主經營權限的「學校本位管理」制度，即被認為最能符合學校教育目的及特性的組織法制。究竟國民教育之目的及特性為何，以致學校體制必須作有別於一般行政機關之組織設計，即是本文所欲深究的。此一看似自明之理的問題，正是當前我國學校教育問題的主要根源，因此本問題的釐清，不僅得以作為學校組織法制建構之規範指引，更有助於調整、導正過去許多錯誤的教育政策及方針。 以下即就學校教育之目的與特性加以闡述，說明公立學校之組織及運作，應朝向「學校本位管理」制度建構及運作的理由。
一、教育之目的
雖然國家享有學校組織、計畫及管理的權限，然而國家設立公立學校的目的，在於提供人民教育的服務，則中央集權管理的學校組織法制，是否能夠實現教育之目的，顯然是檢討公立學校組織法制首需面對的。過去我國在「國家主義之教育目的」理念下，教育之目的在培養服從權威領導的「順民」，因此「教育」成為國家的「權力」，國民反而有「受教育」的「義務」。要破除「受教育是人民之義務」（意謂國家對教育事務有絕對的管制權限）的觀念，首先即必須說明在憲法的規範下，教育的目的是什麼？
（一）教育基本權之本質—人的自我實現權與學習權
關於教育的目的，一般都援引憲法第一百五十八條所揭示「發展國民之民族精神、自治精神、國民道德、健全體格與科學及生活智能」的規定，忽略與其他憲法默示的教育宗旨（例如自由、平等、民主、福利、共和及民族等原則），作體系性的解釋與配合。 事實上，教育之目的，應與教育基本權保障之本質作體系性的解釋。我國憲法第二十一條「人民有受國民教育之權利與義務」的規定，乃有關人民教育基本權之規定。 而基本權的本質在於「人的自我實現」，因此憲法保障教育基本權之目的在促進人的自我實現。換言之，教育之目的在使學習者「開展自我、實現自我」，成為能立足於社會的成熟個體，這不僅符合法學上基本權與人性尊嚴本質的探討，更是羅傑斯（Rogers）與馬斯洛(Maslaw)等人本心理學家的主張。
為彌補憲法教育規定缺漏所制定的教育基本法，即於第三條規定「教育之實施，…協助個人追求『自我實現』」。為達成人的自我實現，必須透過學習以開展自我、實現自我，人的自我實現與學習之間具有「雙向式的因果互動」。但「人的自我實現」才是教育的目的，「學習」本身只是促進自我實現的動力與方式，此乃「自我實現權」與「學習權」間的因果關係。 學者解釋我國憲法教育基本權規定的本質是接近日本學習權觀念的說法， 並非完全正確的闡述，應該理解成「透過保障學生的學習權，以達到學生人格自由開展的教育目的」。
教育目的在不同的價值觀與意識型態下會有不同的看法。 不過，正如學者所說的，在民主法治國家的教育觀裡，教育的目的主要有二：其一，希望經由教育使個人具備獨立自主的能力，即以個人的生存、幸福為中心的目的；其二，希望經由教育使個人得以適應社會，繼而能維持社會的政治與經濟秩序，使社會持續發展，此即以公共福祉為中心的目的。 所以說，一方面教育在保障學生的學習權，使每個人能夠開展自我、實現自我，成為立足於國家、社會的成熟個體，這也正是教育基本法第二條第二項前段「教育之目的以培養人民健全人格、民主素養、法治觀念、人文涵養、強健體魄及思考判斷與創造能力」的意旨所在。另一方面，教育在培養人們與自然及人文環境和諧共存的能力，這雖然是基於公共福祉的考量，但終極而言，也是為了人的自我實現，因為我們殊難想像身為群居動物的人類，無法與自然及人文環境和諧共存時，如何開展自我、實現自我。教育基本法第二條第二項後段「促進其對基本人權之尊重、生態環境之保護及對不同國家、族群、性別、宗教、文化之瞭解與關懷」的規定，即是教育之「公共性」目的的展現。
為使人發展自我、實現自我而成為立足於社會的成熟個體，並達到自我管理、自主決定的目標，憲法保障學生的教育基本權。但由於學生是尚未發展成熟的理性個體，必須由學生接受教育之主要場所（家庭及學校）的關係人，負起教育的責任，因此家長、教師及國家的教育上權限，也受到憲法的保障。憲法保障家長教育權、教師專業自主權及國家學校高權的目的，無非在保障學生的自我實現權與學習權。 既然教育目的在於人的自我實現，則任何的教育措施與作為，都應該以達成教育主體的自我實現為依歸。換言之，決定或實施具體教育內容的教育協助者（家長、教師或國家），應該以學生的自我實現作為最高指導原則。
（二）教育基本權之組織與程序保障功能
作為立憲主義的現代法治國家，基本權的保障是國家存在的主要目的，而基本權保障的中心訴求即在人性尊嚴的維護。自從司法院釋字第三七二號解釋揭示：「維護人格尊嚴與確保人身安全，為我國憲法保障人民自由權利之基本理念」，即已逐漸勾勒出一套以人性尊嚴為中心的價值體系，使我國憲法上基本權利的規定，除具有防禦性規範功能外，尚且為人民的共同生活豎立一套清楚的價值體系，因此論述國家在學校教育組織上的權限，可以透過基本權的功能面向加以說明。
依據德國法釋義學的論述，基本權可區分為主觀權利與客觀規範的功能，前者包括防禦權與給付請求權（社會權、受益權）功能，後者則包括保護義務（價值秩序）、制度性保障、組織與程序保障等功能。 而我國司法實務上大體參照德國法的操作模式， 因此可以之解釋人民的教育基本權，作為論證國家教育上權限的依據。其中尤以組織與程序保障功能，對於學校組織之建構，更具有規範指引作用，因為在給付行政盛行的現代國家中，國家的機能日益龐大，人民仰賴政府提供給付的依存度日益昇高，在「無給付行政，即無現代社會生活」的情況下，國家必須承擔分配與給付的任務。但在法規範充斥不確定法律概念與行政裁量的規定時，「程序導向的控制」才能落實基本權的保障。基本權的組織與程序保障功能，即在要求國家應提供適宜的組織與程序，以落實基本權的保障。過去司法院大法官在相關解釋中，並未明文肯認基本權的程序保障功能，直到司法院釋字第四八八號解釋，才明文承認從每個基本權利可以導出程序保障功能。
基本權的組織與程序保障功能要求國家應提供「適當」的組織與程序，問題是何種組織與程序設計，才被認為符合憲法規範的要求。學者主張應視個案涉及基本權的種類、基本權侵害的強弱、侵害範圍的大小與造成實害風險的大小等因素綜合判斷。 什麼樣的程序才符合「正當法律程序」的精神，並非本文關注焦點。本文在意的是，在積極面上，國家應積極營造一個適合教育基本權實踐的學校組織；在消極面上，希望能減少侵害教育基本權情況的發生，亦即在基本權的實害未發生前，事先透過適當的程序設計，防止或減少實害的發生。
教育基本權的組織與程序保障功能，在此體現於為了學生的自我實現，人民在學校中仍能獨立於國家目的之外，而受到組織與程序的保障。在學校教育活動中，涉及高度經驗性與專業判斷，教師享有「行為裁量」，教師僅能針對自己採用的教育內容負責，教育內容如果受到外在的強制，則其自身便不能獲得學生與家長的信賴。 而學生作為教育基本權的主體，對於與其人格自由開展有相當關係的學校教育事務決定，應擁有個別或集體參與討論及決定的權利。 此外，由於中小學學生發展尚未成熟，家長對於其子女人格開展的相關教育決定，也應容許其參與決定。因此，在確保教師專業自主權、學生自我實現權與家長教育權的前提下，學校應儘量採取多元、具代表性的組織型態，並成為一個法律上獨立的行政主體，自行決定學校的教育活動、人事行政及財政資源上的分配。 換言之，應以「學校本位管理」的方式，透過「學校自治」的型態經營，國家不得壟斷教育資源、人事分配，以及學校事務決策等權限。
為確保教育基本權的具體落實，國家有學校組織、計畫與管理的權限，但應回歸憲法第一百六十二條「法律監督」的形式，而非如過去般在未有法律明確授權的情況下，自行發布行政命令加以干涉。而依據我國憲法第二十一條及第一百六十二條的規定，國家雖負有維持一最低水準之教育的義務，國家對於學校教育得作法律的監督。但此一監督應被理解為：憲法將以學生的自我實現作為教育基本權的核心，置於國家權力的保護之下，而賦予國家作成以學生的自我實現為教育目的之教育委託的權限。從憲法保障教育基本權的規定來看，國家學校高權重在建立一定最低水準之國民教育法制的「義務」，並以人的自我實現為其終極目標，非謂國家有高於人的自我實現權的「權利」，因為國家對學校的監督，是為了建立能夠使學生人格自由開展的多元教育環境。
國家應建立一個使學生人格自由開展的多元學校環境，所以針對符合法令標準的資賦優異及身心障礙學生，國家應設立特殊學校或課程提供其就讀。但仍有多數學生的個性、潛能，並無法在現有齊一、標準化的學校組織及教育內容中，得到適性化的發展。在憲法委託條款的規定下，立法者應衡量國家財政能力，在確保教育機會實質平等的前提下，建立多元模式、多元選擇之教育內容的公立學校系統，確保每位學生能享有開展自我、實現自我之不同學習環境的選擇機會。在此意義下，國家雖享有學校教育之組織、計畫與管理的權限，但是否意謂學校組織宜由中央法律作單一模式的規定？是否可能容許多元模式的學習環境，而由家長視學校的狀況加以選擇？是一個值得探討的問題。
如果肯認憲法保障教育基本權的目的在於人的自我實現，則國家學校高權應建立一個能夠確保學生自由開展自我、實現自我的學習環境。在此意義下，現行單一模式、高度管制的公立學校系統，以統一的組織編制、課程、教材及師資從事教學服務，並無法提供學生適性化的學習環境。如果確保人的自我實現是國家的義務，則建立多元、各具辦學特色的公立學校系統，提供家長為子女的最佳福祉選擇學習環境的機會，顯然是國家責無旁貸的任務。
二、教育之特性
教育行政是屬於給付行政的範疇，相較於其他給付行政，教育行政有其教育原理上的特殊性，在考量學校組織建構時，應受學校教育特性之限制，如此才有助於教育目的之達成。基本上，從前述教育目的之說明，可以導出教育之人格主體性（保障學生之自我實現權）與社會公共性（培養學生對他人及自然環境之尊重）。除此之外，教育之真理中立性、非權力性及專業自主性，對於學校組織之建構，亦具有相當規範指引作用，以下分別加以說明。
（一）教育之真理中立性
教育的首要目標，在真理的追求與客觀事實的傳授。真理的追求，對人類而言，是發展能力的唯一手段，教育應以客觀事實為內容，並使受教育者養成追求真理的態度。此種教育活動之進行，必須在教育者享有專業自主權的前提下，方有可能，所以應充分保障教育工作者的權利，避免受到不當的干涉與限制。教育既以真理的追求與客觀事實的傳授為其目的，則類似為特定政黨、主義、宗教信仰而服務的教學內容，皆與真理教育的本質有違，由此導出教育的中立性。因此，教育權擁有者在實施教育活動時，不得出現為特定政黨、主義、宗教信仰宣傳的教育內容。
另外，真理及事實是客觀的存在，並非透過多數決，即得以決定，故多數決的政治決定方式，於教育內容的領域，並不能完全適用。 雖說教育主體的教育上權利應受保障，但法律保障其權利，是保障教師、家長及學生在學校組織運作時，能以學生的最大福祉（使學習者開展自我、實現自我）作考量，參與、表達意見及協商決定教育事務，而非保障一人一票。因此，國家在建構學校組織法制時，不能以民主多數決的方式，解決教育上權限的爭議，尤其是教師專業自主權與家長教育權之爭議。
（二）教育之非權力性
教育的目的著重在人格的發展、真理的追求、創造性思考與獨立判斷力的培養，任何強制性、劃一的規定，皆有害於教育目的之達成，因為教育是教學者與學習者間個別接觸互動的一種過程，與單純法律之執行，不能相提並論。教育有賴於教學者感情的投入，對學習者表現出真誠關懷、熱心幫助等態度，才能使學習者敞開心胸接納教學者的理念，而非使用上對下的權力性手段。因此，教師在從事教學活動時，不適合使用指揮命令的方法從事教育活動；另外，國家公權力也不適合以指揮命令的方式介入教育的內容。 這裡所謂教育的非權力性，指的是「教育」的非權力性，而非「教育行政」的非權力性，因為教育活動本身具有非權力的性格，但教育行政（例如教師是不是公務員？權利義務如何？）則未必具有這樣的性質，兩者不宜混淆。
（三）教育之專業自主性
在許多的教育活動中，如教材編選、生活輔導、學業評量…等，涉及高度經驗性、屬人格性、專業性與個人價值判斷，教師享有「行為裁量」（或稱「判斷餘地」），教師僅能針對自己採用的教育內容負責，教育內容如果受到外在的強制，則其自身便不能獲得來自學生與家長的信賴。為使教師能獲得學生與家長的充分信賴，並自行負擔教育上責任，應有保障教師教育活動自主性之必要。因為教學成效與教師個人之特質息息相關，不宜透過法律詳加規範，而應藉由授與教師專業自主權，以使教師能針對個別學生的人格特質、學習能力，作最好的教學引導，實踐學習權保障的真諦。
按學校有別於一般市民社會，是具有自律性法規範的特殊社會， 其教育活動應基於教育學的專業知識考慮出發，根本非外行的立法者有能力置喙。立法者應給予專家充分的授權，以尊重教育的自主規律性，其所能以法律規定者，亦僅止於方針性、原則性的指示而已。 另外，除非教師的裁量有濫用或顯然不當之時，否則受理爭訟事件的機關或法院，應尊重教師的專業自主權。基於這種要求，應確保教師專門研究與判斷的自主性，以期教師能發揮其專業知識，不宜由外力任意指揮與干預，而應尊重教師及其專業團體之專業判斷與自律規範。
三、小結
由上述說明可知，教育之目的在使學習者開展自我、實現自我，因此憲法保障人民之教育基本權。既然教育之目的在人的自我實現，則任何的教育措施與作為，都應以學生的自我實現作為最高指導原則。而由於教育之人格主體性、社會公共性、真理中立性、非權力性及專業自主性，學校應儘量採取多元、具代表性的組織型態，並成為法律上獨立的行政主體，可自行決定學校的教學活動、人事行政及財政資源上的分配。
在確保人民的教育權益，改善科層體制的學校組織法制時，公立學校應依據教育基本權的組織與程序保障功能，朝向「學校本位管理」的組織型態設計，讓公立學校成為法律上獨立的權利義務主體，享有一定的人事、財政、組織、立法及執行自主權，避免遭受來自議會及行政機關的不當干涉與管制。此外，中央政府建構學校組織法制時，僅能做框架性、原則性立法，至於具體的組織編制、架構、人事及財政等制度，應授權地方政府自主決定，以實現憲法保障地方自治權限的意旨。
肆、建構「學校本位管理」之組織法制
在重新檢討學校組織法制時，從教育基本權組織與程序保障功能導出的「學校本位管理」制度，應作為立法政策的最佳考量，立法者應確保「學校本位管理」所需的立法、人事、組織、財政及執行等自主權限。在這些權限中，立法及執行自主權已於國民教育法中獲得確認，而在學校的人事自主權方面，教師法將其授與各校成立的教評會行使，但因為缺乏相關配套措施，以致功能不彰。至於組織及財政自主權，現有法律不是未加以確保，就是呈現規範不足的現象。以下即針對建構我國「學校本位管理」組織法制之相關問題，提出建言。
一、學校組織應定位為具獨立性之行政主體
（一）學校組織定位為營造物之檢討
如前所述，現行法將公立學校組織定位為不具權利能力之「營造物」。營造物概念產生的時代背景，是在自由法治國家時期，為免於受法律保留原則的拘束，讓行政機關得以在高度自由下完成其特定任務而設立的組織。當時所成立的營造物，泰半是屬於具強制性之高權行政的利用關係，如監獄、學校等。由於不受法律保留的拘束，可以內規規範使用者，並且對於使用者享有一定的懲戒權限，所以傳統上將其納入特別權力關係的範疇。 然而，當代在基本人權保障的憲法規範意旨下，特別權力關係理論的支配地位已告退潮，例如檢討學生在學關係的司法院釋字第三八二解釋，對於營造物利用的特別權力關係理論，即產生重大的衝擊。
由於公立學校被定位為無權利能力之營造物，屬於各縣市政府的派出機關，意謂公立國民中小學欠缺獨立性，必須忍受主管教育行政機關的適法性與適當性監督。有鑑於此，民間教改團體倡議學校公法人化，以擺脫各項人事、會計等法規上的控制。依其建議，公辦法人化的經營方式，是指由政府出資設立學校，但賦予學校法律上獨立的權利能力，使學校成為公法人，具有財政及人事上的自主性，政府不負實際經營的責任。學校的營運可由政府代表、學校代表與各個社會團體推派代表組成校務會議，負責學校的經營與維持。
公法人的概念，在國內不僅概念不夠明確，組織法上加以承認者亦不多見。依照學說上多數的看法，公法人可定義為：本於國家意思，基於法律或法律授權，為履行公共任務所設立之具有權利能力的組織體。 其構成要素包括：1）乃一具有權利能力的組織體；2）基於法律或法律授權而組成的組織體；3）為履行公共任務所設立的組織體。公法人在執行自治事務時，享有自治權，其範圍包括立法、人事、組織、財政及行政自主權等權限。 國家機關法人化的目的，無非在強調人事及財務制度的鬆綁，並減少議會的不當干預，以達成行政效率的提昇及國家資源的有效配置。產生的原因主要是因為在福利國家的思潮下，國家任務產生「量」的增加及「質」的多樣性，已非過去自由法治國的「最小限度政府」可資比擬。傳統上以國家為單一階層的統治體，依賴「科層體制」層級分明地執行國家事務的作法，即不符合實際。於是國家事務的推動，從原有的「集權」轉而強調「分權」，主張將部份國家事務由獨立、分家出去的組織體負責。
目前，行政機關公法人化的主張，已經在行政部門獲得高度認同。除公立大學擬朝公法人發展外， 在行政院擬定的「政府再造綱領」中，也決定制定特殊公法人的相關法規，將特定領域的國家機關獨立出去，賦予其法律人格，以建構一個彈性化、效率化及現代化的政府體系。 至於公立學校是否應朝公法人化方向發展，在外國法制上尚不多見，國內學說上也少有類似主張，即便是行政院教改會的報告中，也未看到類似的建議。原則上，基於教育的專業自主性與自律性，以及確保學生及家長的教育參與權，學校固然應儘量採取多元、具代表性的組織型態，並以「學校本位管理」的型態經營；但「學校自治」未必與學校公法人化劃上等號，只要能夠確保「學校自治」的型態，賦予學校足夠的人事及財政自主權限，是否賦予權利能力，乃純屬立法政策考量的問題，殊非必然之舉。
在外國立法例上，目前世界先進國家中，英國的中小學是採取法人的組織方式。英國為適應各校或地方的個別需要，早在一九四四年教育法中，即規定公立及接受政府補助的私立學校，都應成立學校管理委員（在小學稱為Board of Managers，在中學則稱為Board of Governors）。學校管理委員會為一法人（bodies corporate），可以獨立行使權利與負擔義務。 其成員由地方教育當局派任委員（如督學）、家長委員、教師委員、互選委員（前三項委員推選產生）及校長所組成，享有學校人事、財政及其他重大校務的決定權力，並負有經營成敗之責。 具體而言，學校管理委員會的職權包括：學校經費的預算及運用、校長甄選的參與、教職員甄選任用的參與、學校組織及課程的決定、校舍的維護與使用、學校假日的決定，以及分發學生入學的參與等。 在有關法令的規定下，學校得自主處理若干事務，使得教育措施更能符合學校及地方的特性與需求，可謂相當程度落實「學校本位管理」的經營理念。
（二）未來公立學校宜賦予一定之權利能力
行政組織並不是為自身而存在，而是為達成一定的行政任務。某一行政機關是否獨立自治，是否賦予其權利能力，主要考量應該在於是否有助於行政任務的達成。 一般在討論學校組織問題時，基於學術自由的創造性，具有「不受指示拘束」、「除政治化」等特性，因而主張賦予大學公法人的地位。而在國民教育部份，雖然國家具有較大的管制正當性，而且為確保人民受教育的權利，國家負有整備教育外在條件的義務，但國民教育也具有「不受指令拘束」的特性，必須賦予學校一定的自主性，而且為確保學校教育的多元發展，必須採取多元參與的組織型態。因此，公立學校應該可以參照民間教改團體「公立學校公法人化」的建議，以多元參與的委員會型態經營，由其自主負責學校校務的決定。至於國家對於學校教育事務的管制、監督，可以透過委員會成員的政府代表來行使及運作。
即便不承認公立國民中小學為特殊公法人，至少應承認學校具有部份的權利能力，使學校得以自己名義作為一個法律上獨立的權利義務主體，雖不得對抗國家的管制措施，但得以之對抗他人。 而且基於教育專業自主的特性，必須盡量在法律規範上，確保學校組織運作的自主性，減少來自民意機關及教育行政機關的不當干預與監督，使學校在人事、財務、組織、立法及執行權等方面，享有自主決定的空間，達到「學校自治」的組織型態，落實教育基本權之組織與程序保障功能的「學校本位管理」制度。
因此，主張學校組織為不具權利能力之「營造物」的說法，必須根本揚棄。學者指出，既然營造物獨立於國家直接組織之外，且擁有獨立的組織編制、獨立的預算，並以自己名義頒布具外在效力的行政處分，應承認其擁有行政主體的地位。 學校被視為行政主體的一種（而非營造物主體），意謂其具有部份的權利能力，在面對他人時，得以自己名義行使權利、負擔義務來執行公權力，只是不得對抗國家或其營造物主體，而主張自己的權利。近來在教師法、國民教育法等教育法規相繼制定或修正後，許多學校教育活動的推動，已逐漸改採多元參與的委員會運作模式，並賦予學校部份的人事、立法及執行等權限，即值得加以肯定。
二、學校組織編制及架構之彈性化與柔性化
依國民教育法授權而訂定之「國民小學與國民中學班級編制及教職員工員額編制標準」，主要是為提高教育品質、合理分配教育資源，以及確保人民的教育機會均等而設，以免因為各地方政府財政貧富的不均，造成學校組織編制的大小不一，從而影響學生的學習權益。該編制標準既係為確保學校的最低教育品質而設，則各地方政府在衡量自身財政能力的情況下，可以自行訂定更高編制標準的自治法規。換言之，該編制標準第五條「直轄市、縣（市）政府得視財政狀況及實際業務需要，參照本標準自行另訂員額設置有關規定」的規定，應解為中央政府所制定的編制標準，只是為確保教育品質而設之最低規範基準，因為如果任由地方財政影響學校的編制標準，顯然有違憲法保障教育機會均等的意旨。至於地方政府因為教育經費不足，致無法實現該最低編制標準時，中央政府則負有經費補助的義務，以確實落實「小班制」之精神。
依照目前教育部所訂頒之編制標準的規定，國小每班以置教師一•五人為原則，國中則為二人。而在教育經費較充裕的地方政府，其編制標準則較高。以「台北市國民小學教職員員額編制基準」規定為例， 八十八學年度每班置教師一•六人，並預計於民國九十學年度提高為一•八人。然而，目前公立學校組織編制的最大問題，並非教師人數的多寡，而是專業教育行政人員的缺乏。 因為許多學校的行政事務工作，例如採購、營繕工程、人事及會計等，必須熟知各項的專業知識及法令規章，而目前除人事、主計人員有專門設置外，其他都由教師兼任（指國民小學而言）。但由於教師在師資培育過程中並未有這方面的課程，因而造成學校採購、營繕工程等事務的推動弊端叢生，這或許不該歸於人謀不臧，而係用人不當。 解決之道，唯有增加專職學校職員的設置，減少教師兼任行政的工作，如此才能使教師專心於教學工作，以提高公立學校教學的品質，並提振行政業務的效率。
此外，中央政府雖享有教育「制度」之立法及執行的權限，但應限於基本的組織架構，不能完全剝奪地方政府的教育權限及學校自主運作的空間。以與我國教育法制相近的日本為例，該國學校教育法第二十九條規定地方自治團體有設置學校的義務，市町村必須設置足夠的小學校、中學校，提供區內學齡兒童及學生就學，而其學校之設置、管理及組織編制等事宜，是屬於各地方政府學區教育委員會的權責。 中央政府為確保學校教育品質，也僅由「公立義務教育諸學校學級編制及教職員定數標準法律」規定學校組織編制的基準，對於學校基本架構的問題，學校教育法並未加以規定。 而「學校教育法施行規則」所規定的，也僅限於教務、學年、人事主任及保健主事，其他則由各校斟酌必要性設置。
在我國方面，地方制度法通過施行後，依該法第六十二條之規定，直轄市、縣（市）所屬學校的組織規程，由直轄市、縣（市）政府定之。這意謂學校組織法制的立法權，是地方自治團體的權責（依地方制度法第六十二條第二項之規定，應由行政機關訂定自治規則規範之），中央政府所能規範者，僅限於基本架構而已。新修訂國民教育法施行細則依據這項立法精神，雖仍於第十七條鉅細靡遺規定不同班級規模設置處（室）、組的名稱，但相較於舊法，並未採取強制的要求，而只是一種訓示規定，各地方政府得斟酌情況決定是否設置。因此，在考量學校教育的專業自主性及自律性下，地方政府宜訂定「學校組織章程通則」，僅作學校組織的原則性立法，透過編制標準及組織章程通則，規範、監督各級學校基本架構的設置。至於各校的組織編制及單位設置，應秉持學校組織彈性、柔性化的原則，由各校自行訂定組織規程決定，以落實「學校自治」的辦學理念。這是因為學校處、組的設置，不僅涉及學校的人事自主權，更關係學校經費的有效分配，因為在現行法制下，擔任主任、組長一職的教師，享有職務加給（其加給較導師費用為高），授課的節數也少於一般專任教師。學校為因應教學需要或提昇經營績效，可以在編制標準的預算員額下，自行調整校內的組織架構。
三、學校人事任用之權責區分、多元參與及績效責任要求
針對過去學校人事任用之問題，新修正國民教育法第九條規定校長應由直轄市、縣（市）政府組織遴選委員會公開徵選，而遴選委員會必須包括教師及家長團體代表，使校長在辦學時能考量家長及教師的意見。該規定雖仍有不盡周延之處（例如教師會、家長會代表非由出缺的學校指派，如何知道該校的教育生態及社區家長的教育需求），但相較於過去依年資、考試成績，由教育行政機關單方面決定的作法，顯然是較為進步的制度。
在教師任用制度方面，由於在國民教育階段中，學校並非學術研究單位，教學活動應考慮家長、社區民意的需求，現行法制中由教師占多數、排除教育行政機關參與，完全由教師作專業決定的教評會制度，並不符合國民教育的特性。況且，我國將學校制度設計成校務會議、教評會、教師會、家長會及校長間彼此權力分立制衡的機制，是否適合強調自主自律、多元參與、以學生最佳福祉為考量的學校教育，也頗令人質疑。因此，如何釐清校長、校務會議及教評會的權責區分，重新建構一含括教育行政機關、學校行政人員、教師及家長等代表參與的學校決策機關，顯然是現行法制中亟待改革的地方。
在權責區分、多元參與與績效責任的原則下，可以考慮採行的方法，是將教評會與校務會議合而為一，組成一類似英國學校管理委員會的組織，由教師、家長、教育局督學、社區人士及校長組成，享有學校校務決策之大權，並負經營成敗之責。其權責最少應包括，1）在學校人事方面：選派代表參與校長遴選事宜，或由其自行決定；依校內需求及預算總額，決定不同薪級教師（由其聘任並採彈性薪給制）和學校職員的配置；並對於教師的停聘、解聘及申訴等事宜作出決定。2）在學校財政及計畫方面：擬定校務發展計畫，向地方教育發展基金申請辦學經費，並對於學校經費有管理及運用的權限。3）在課程方面：參與學校課程發展計畫的形成，推動以學校為本位的課程改革。
學校管理委員會在肩負經營成敗之責，享有人事、財政自主權後，必將戮力於提昇學校的辦學品質，充分尊重家長及社區的教育需求，同時可以避免學校單位林立，以便集中事權發揮決策的功能，並達到辦學績效責任的要求。其主要功能包括：1）出錢的單位擁有任用權，符合英、美、日、法等國的立法例， 同時也可以讓教育行政機關保有相當的影響力，並掌握各校教師出缺狀況，以利教師職務之調動；2）多元參與符合國民教育的特性，並防範教師及家長的濫權；3）彈性薪給制可以激發教師改革的動機，提供誘因鼓勵其在教學技巧及課程設計的創新，以便提昇教學的品質及績效；4）教育局督學直接參與校務決定，可以防範未然，減少學生權益受損後再作事後監督的弊端；5）家長及社區居民的直接參與，使學校校務決定更能重視家長及社區居民的教育需求，並凝聚社區意識；6）學校享有財政、計畫及課程規畫的自主權限，可以發揮辦學的特色，並達到辦學績效責任的要求。
四、學校財政之效能與效率化
如前所述，由於公立學校並未能享有財政自主權，以致教育行政機關以之作為管制學校教學資源、教學活動的利器，而各項審計法規之層層束縛，也使學校之經營與管理，缺乏效能與效率。有鑑於此，在行政院教改會的改革意見中，建議賦予校務會議議決校務發展計畫、概算編列、分配預算及決算的權限，使公立學校享有財政的自主權。新修訂國民教育法對此雖未加規定，但為改善現行公立學校財政易受政治干預的影響，由民間教改團體草擬，交由立法委員聯名提案的「教育經費國庫負擔法」草案（以下簡稱「劉進興委員版」），正在立法院審議中。 在教育部擬定的「教育經費編列與保障基準法」草案送審後，兩項法案將併案審理，這對於確保各級學校的財政自主權，將有相當地助益。
不過，兩項草案在許多的制度設計上，顯然有很大的不同。以關係學校財政自主權的部份來說，劉進興委員版規定各地方政府應成立「教育發展基金」，以教育局為主管機關，並設置管理委員會管理之（第四條）；而教育部版也有類似的規定（第十四條），不過對於該基金的管理，則授權地方政府自行制定辦法執行。另外，劉進興委員版規定地方政府所屬學校應設置「校務發展基金」，為地方「教育發展基金」的分基金，於校內組成管理委員會管理，其辦法由校務會議議決（第五條）。而為避免遭致不當政治力及意識型態的影響，確保資源分配過程的共同參與及民主控制，並達到經費運用透明化的目的， 該草案規定地方政府及學校的基金管理委員會成員，不僅必須多元參與，而且必須有一定的代表性及民意基礎。至於教育部版，則並沒有校務發展基金的相關規定。
設置基金是經費運用效能提昇的關鍵，它是一種會計制度，與目前的公務預算有很大差別。在該草案通過後，學校的財政自主權將大幅提高，辦學的自主性也將同步成長，因為學校在編定校務發展計畫，經校務會議通過後，即可送交地方「教育發展基金管理委員會」，作為地方「教育發展基金」對各校「校務發展基金」撥款的依據，不再受民意機關的審查。學校「校務發展基金」不僅可以用於學校人事、行政維持、教學設施設備及教師進修等費用的支出，而且可以作為優良教職員的獎勵金，這對於提高教學士氣、提昇教學品質大有助益。此外，該草案一改過去預算必須在當年度消化完畢的限制，規定可以留用到下年度，而且規定校務發展計畫（預算科目）如有變更，學校的管理委員會可以自行調整，不必再送交上級機關核定。
依照劉進興委員版「校務發展基金」設置的相關規定，不僅可以提高教育投資中長期的穩定性，而且鼓勵學校購買更便宜的東西，達到學校經營效率化的目的。這種以目標為導向的「支出控制預算」計畫，已成為當代「企業型政府」推動效率財政制度的主要改革方案。 在立法院預算、教育委員會聯席審議「教育經費國庫負擔法」草案時，當時的主計長韋端先生，即對於設置基金的方式大表贊同，主張所有公立學校都應該適用，以賦予學校彈性運用經費的空間。 只是，教育部版並未採納該項制度設計，倒是在草案第十六條規定公私立學校應定期依法造具財務報表，載明其經費收支使用情形，送請主管教育行政機關公告，主管教育行政機關並應定期或不定期派員或委託會計師檢查公私立學校的經費收支狀況。相較於過去，教育部版也賦予學校相當的財政自主，孰優孰劣，尚有待立法者進一步的政策考量。不過，雖然今後學校的財政自主權將大幅地放寬，但由於公立學校仍為政府機關，其財務運用仍須受預算法、會計法、審計法及政府採購法等法規的限制，可以想見未來學校的財政自主權仍受有很大的限制，如何突破這些中央法令的限制，成為改善學校經營績效的關鍵因素。
伍、結論
長期以來，在「人民有受教育之義務」的錯誤認知下，國家基於學校高權，壟斷所有教育事務的決定權限，採行「中央決策—地方執行」之中央集權管理系統，教育部經由各種法規命令與行政規則，管理全國中小學教育的各種興辦事項，形同教育部指揮每個學校的教師，同時辦理一套全國統一的教育活動。如今，在「人民是教育權主體」的教育改革浪潮下，課程、教材等教育內部事項的管制，在社會各界的高度關注下，得以順利推動改革；相較之下，教育外部事項的管制，則較少獲得社會的關注。其實，學校組織擔負著整備教學設備、統籌與規畫校務、維持學校經營與運作等任務，其組織的方式、型態是否恰當，攸關教育目的實現的可能性。而在這波教育改革浪潮中，正因為學校體制並未配合調整，因此推動中的許多教育改革方案，即面臨弊端叢生、執行困難之窘境。
依照新修（制）定國民教育法、教育基本法等相關教育法規的規定，「教育事務是歸屬於地方政府的自治權限」之理念，已獲得法律的確認，今後中央政府對於教育事務僅能作框架性、原則性的立法，至於具體的教育決定，應授權地方政府及各級學校自主決定。而在具體的學校自治權限方面，公立學校之立法及執行自主權已獲得法律確認；組織自主權則已在中央法令的解除管制下獲得確保，但仍有賴於直轄市、縣（市）政府訂定「學校組織章程通則」加以承認；而賦予財政自主權的法案也已在立法審議中。這些賦予學校自主經營權限的具體作法，對於建構「學校本位管理」之組織法制，頗有助益，但仍有諸多尚待克服之困境，包括學校之人事任用制度、學校之組織定位，以及許多審計法規對於學校經營管理的限制，這些都是未來法制設計上，有待研究之課題。
（本文連載於教育研究月刊第83、84期，註解部分未列出，因全文於八十九年底完稿，故其中財政自主權部分在教育經費編列與管理法修正後，應作修正）


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